Baratto amministrativo anche per le entrate extratributarie

Il baratto amministrativo non è vietato sulle entrate extra tributarie. Questa è la novità che si aggiunge con l’ultimo parere 172/2016 formulato dalla Corte dei Conti sezione controllo della Lombardia. Qualche giorno prima la sezione del Veneto aveva analizzato l’istituto dopo l’approvazione del nuovo codice dei contratti che, di fatto, lo riscrive estendendolo agli enti territoriali. I due pareri si allineano al pensiero della sezione controllo Emilia Romagna che ha frenato le interpretazioni estensive fatte dai comuni, avallate da una prassi di favore.

Riassumendo le tre pronunce per nulla identiche bensì difformi dal punto di vista concettuale, le conclusioni univoche che si traggono attengono al divieto assoluto di compensare debiti tributari pregressi. Il principio cardine poggia sull’indisponibilità dell’obbligazione tributaria, che non ammette in tal senso disparità di trattamento tra, contribuenti che versano le imposte alle prescritte scadenze e contribuenti che decidono, ex post, di compensare somme dovute con attività volontarie (pulire, sistemare, abbellire, recuperare, ecc). Ebbene, le agevolazioni tributarie necessitano di essere predeterminate sulla base di norme regolamentari che poggiano sulla potestà in materia di entrate. Per tale ragione, il regolamento va adottato entro il termine di approvazione del bilancio, che dovrà tracciare la mancata entrata e gestire i relativi effetti,

Le norme dovranno dettagliatamente definire le attività che possono essere svolte dai potenziali beneficiari e quantificare la spesa. Solo in questo modo si rispetta una condizione fondamentale ribadita dai giudici contabili, definita come inerenza tra agevolazione tributaria e tipologia di attività svolta dai soggetti amministrati. La prestazione offerta dal cittadino deve corrispondere, in valore, alla misura delle imposte locali agevolate e la relativa delibera assunta dall’ente pubblico territoriale deve motivare la decisione di avvalersi dell’istituto del baratto sulla base di una attenta valutazione di tutti gli interessi coinvolti che dimostri la convenienza, anche economica, della scelta effettuata.

Le sezioni rimarcano conclusivamente che lo strumento del c.d. baratto amministrativo non può essere utilizzato per eludere regole cogenti di evidenza pubblica (Sez. controllo Molise n.12/2016), ovvero aggirare vincoli di finanza pubblica, né tantomeno acquisire beni o servizi in violazione di precisi e puntuali divieti stabiliti dalla normativa finanziaria, anche di carattere quantitativo (cfr. ad es. art. 6 del dl 78/2010). Per questa ragione l’ente non può accettare asfaltature, cemento, opere e materiali. Il baratto è ben altra cosa fatta di due teste: quella tecnica che governa le attività da svolgere e quella tributaria che riconosce l’agevolazione. Lo spunto che aggiunge la sezione della Lombardia è l’apertura verso le entrate extra tributarie, che non sono contemplate negli articoli che si occupano del baratto. D’altra parte non può che essere così.

Con riferimento ai crediti di natura extra tributaria, connessi con l’erogazione di servizi pubblici o di prestazioni a domanda individuale, in linea di principio, la natura disponibile di tali crediti discende dalla capacità generale dell’ente locale alla luce del principio normativo scolpito nell’art.1 comma 1 bis della legge 7 agosto 1990 n.241, secondo cui

“la pubblica amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme del diritto privato, salvo che la legge non disponga altrimenti”.
Non rientrano in tale novero i crediti iscritti a bilancio dell’ente locale che, pur configurandosi extra tributari, siano qualificati indisponibili dalla legge o siano destinati, in tutto o in parte, ad altro ente pubblico o allo Stato.

La gestione delle entrate extra tributarie soggiace, al pari delle altre entrate, ai principi in tema di equilibri e di vincoli di bilancio, affinché sia scongiurato il rischio di diminuzione di entrate derivante da politiche espansive sul baratto amministrativo, il quale deve essere concepito quale strumento sussidiario e complementare per assicurare forme di partenariato sociale, nel rispetto della salvaguardia dei vincoli e degli equilibri finanziari dell’ente locale.

In attuazione dei vigenti principi di legalità finanziaria, l’ente locale dovrà avvalersene cercando di predeterminare le fattispecie tipizzate, quali forme latamente compensative per l’adempimento di debiti extra tributari, basate sulla sostituzione della prestazione personale in luogo del pagamento dell’originaria obbligazione pecuniaria. L’attività personale sostitutiva non può che estrinsecarsi su base volontaria al servizio della collettività di riferimento. Sotto il profilo contabile, la quantificazione in termini monetari della prestazione sostitutiva dovrà essere predeterminata e congruamente correlata alla natura dell’attività da svolgere, secondo criteri obiettivi riferibili alla durata della prestazione (oraria o giornaliera) o al risultato da raggiungere, con previsione degli oneri riflessi, anche di tipo assicurativo e antinfortunistico. L’amministrazione dovrà porre in essere gli strumenti di controllo necessari ad assicurare che la prestazione sostitutiva sia effettivamente eseguita e/o che il risultato prefissato sia completamente raggiunto, prima di procedere alla compensazione o riduzione del credito extra tributario.

Gli interventi di baratto amministrativo trovano adeguata attuazione nella predisposizione di appositi bandi pubblici che, sotto il profilo soggettivo, individuino aprioristicamente i beneficiari ammessi alle prestazioni sostitutive secondo criteri neutrali, idonei a graduare le situazioni di disagio sociale (ad es. mediante certificazione ISEE) o di difficoltà economica derivante da eventi non colposi (ad es. morosità incolpevole per perdita di attività lavorativa).