La riscossione tra decadenza e prescrizione

L’azione amministrativa è da sempre scandita dai tempi di azione dettati dalla legge, che devono essere rispettati ai fini della validità dei procedimenti. La riscossione pubblica si caratterizza per l’esistenza di due importanti istituti giuridici costituiti dalla decadenza e dalla prescrizione del credito.  Nelle ultime pronunce assistiamo a orientamenti giurisprudenziali diversi sui tempi della prescrizione, articolate su ragionamenti che stanno mettendo in luce l’importanza dei titoli da porre a fondamento della riscossione.

La natura dell’entrata

Le regole del gioco cambiano sulla base della natura dell’entrata posta in riscossione. La decadenza è l’obbligo di compiere una determinata attività entro un certo tempo definito da specifiche leggi di settore. Le entrate locali per le quali sussiste la regola della decadenza sono quelle tributarie. Sul punto, infatti, la legge 296/2006, che ricordiamo ha ricostruito le regole di procedura della fiscalità locale, stabilisce, al comma 161, che l’attività di accertamento deve essere effettuata entro il 31 dicembre del quinto anno successivo a quello di dichiarazione o versamento. Il comma 163 aggiunge che, la notifica della cartella o dell’ingiunzione deve avvenire entro il 31 dicembre del terzo anno successivo alla data di definitività dell’accertamento che, ricordiamo, si raggiunge quando l’atto non è stato impugnato entro i termini o a sentenza definitiva un caso di ricorso. Salvata la decadenza, scatta la maturazione della prescrizione.

La prescrizione è dovuta all’inerzia e matura ogni qual volta il diritto non venga più esercitato per un certo periodo di tempo (articoli 2934 e 2935 cc). Il meccanismo temporale individuato dal nostro codice civile prevede, all’articolo 2946, la prescrizione lunga di dieci anni  e, all’articolo 2948, quella breve di cinque anni. Tutte le entrate sono soggette alla prescrizione. Ben più difficile è capire se si tratti di prescrizione breve o lunga in quanto non sempre la norma lo chiarisce, come invece fa per le sanzioni amministrative.

Il mondo delle sanzioni diverse da quelle tributarie, sono governate dalla legge 689/81 che, dell’articolo 28  detta una prescrizione quinquennale. Nella partica ciò significa che non devono trascorrere cinque anni di silenzio amministrativo che può essere interrotto con semplici atti, diversamente da quanto invece abbiano detto per la decadenza. Per gran parte delle altre entrate, non troviamo titoli esecutivi, bensì semplici inviti al pagamento di crediti certi, liquidi ed esigibili che devono essere in grado di liquidare la pretesa e mettere in mora il debitore mediante la notifica del documento. Si trovano in questa sezione tutti i contributi di servizio a domanda individuale quali mense scolastiche, rette asili nido, trasporto scolastico, lampade votive e servizi cimiteriali, tariffe palestre e impianti sportivi, sale comunali, colonie. Per queste entrate prevale la regola della prescrizione quinquennale. Analogo termine per gli affitti comunali.

L’evoluzione della giurisprudenza

Per i tributi non c’è una norma chiara che definisca i tempi della prescrizione. Fino a poco tempo fa, il ragionamento per comprendere quale delle due periodicità si applicasse (breve o lunga), era fondata principalmente sulla natura e caratteristiche dell’entrata. Nel campo dei tributi locali e dei canoni la sentenza dominante da diversi anni è la 4283/2010 che bolla la tarsu e i canoni come entrate periodiche. La novità di maggior rilievo a cui si sta assistendo è ben spiegato nell’ordinanza della Cassazione 20213/2015, emessa su Tarsu e Tia.

La decisione sposta l’attenzione sulla forza del titolo posto in riscossione aprendo alla prescrizione decennale in caso di entrata accertata secondo un certo iter. L’ordinanza ne fa una questione di titolo esecutivo antecedente alla cartella o all’ingiunzione.

La procedura dove maggiormente si vede questo passaggio è quella accertativa dell’imposta IMU, Tasi e ICP sulle quali, come noto, non si possono portare in riscossione inadempimenti non preceduti dal titolo esecutivo costituito dall’accertamento di cui al sopra citato comma 161. Ben più frammentaria è invece la situazione sul fronte della tassa rifiuti che non obbliga certo all’emissione di un accertamento per la liquidazione del non pagato. Molti crediti posti in riscossione sulla tassa rifiuti derivano da ruoli spontanei non pagati sui quali non si ha un titolo di accertamento della pretesa. In tal caso, l’ordinanza della Cassazione, infatti, disconosce la prescrizione decennale in quanto l’ente non è stato in grado di dimostrare la preesistenza di un titolo definitivo. Sullo stesso finale si muove anche un’altra recente sentenza che, se pur espressione di un primo grado della CTP di Caltanissetta 842/2015, aggiunge un elemento ulteriore, riconoscendo forza definitiva della pretesa non solo all’accertamento ma anche alla cartella stessa che, se non impugnata nei termini, sarebbe idonea a definire una prestazione unitario.

L’individuazione della regola generale di prescrizione delle entrate tributarie è ancora in cerca di conferme. Va preso atto del superamento della sentenza 4283/2010 ancorata esclusivamente alla natura dell’entrata e dello sviluppo di un filone che sposta l’accento sul titolo di definizione della pretesa, idoneo a rendere il credito una cosiddetta prestazione unitaria e non periodica.