Quando e a chi deve applicarsi l’obbligo dell’invio

Ci si domanda da tempo quale sia la tipologia di debiti per i quali, anche in relazione all’entità, sia obbligatorio inviare la comunicazione di cui all’art.1 comma 544 della legge 228 del 2012 e se tale obbligatorietà, prima di iniziare le procedure esecutive o cautelari sia da riconoscersi anche ai debiti il cui titolo esecutivo sia costituito da ingiunzione ex r.d.639/1910 e non solo le cartelle esattoriali di cui all’art. 50 del d.p.r. 602/1973.

Il comma 544 dell’ art. 1 della legge 228/2012, oggetto del quesito, recita:

“In tutti i casi di riscossione coattiva di debiti fino a mille euro ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, intrapresa successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione, salvo il caso in cui l’ente creditore abbia notificato al debitore la comunicazione di inidoneità della documentazione ai sensi del comma 539, non si procede alle azioni cautelari ed esecutive prima del decorso di centoventi giorni dall’invio, mediante posta ordinaria, di una comunicazione contenente il dettaglio delle iscrizioni a ruolo’.
Al fine di poter chiarire il portato della norma, ne analizzeremo di seguito le parti di cui si compone iniziando a riscontrare come la stessa si riferisca a “tutti i casi di riscossione coattiva di debiti fino a mille euro ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602“ facendo solamente esclusione per quelli per i quali sia già stato comunicato al debitore il rigetto della domanda di annullamento in autotutela automatica prevista dall’art.1 comma 539 della citata legge 228/2012.

La frase estende l’obbligo di inviare la comunicazione ‘a tutti i casi’ in cui sia stato notificato il titolo esecutivo propedeutico alla applicazione delle misure cautelari e il titolo propedeutico all’inizio delle procedure per la riscossione coattiva, normata dal DPR 602/73. In quest’ultimo caso il titolo esecutivo deve essere ancora dotato della efficacia prefettizia di cui all’art. 50 del d.p.r. 602/1973, (c.f.r. art. 491 c.p.c.) mentre per quanto riguarda le misure cautelari, non essendo le stesse misure esecutive tale efficacia non è necessaria. Il fermo amministrativo ex art. 86 infatti, così come l’iscrizione ipotecaria di cui all’art. 77 del medesimo d.p.r. 602/1973 costituisce misura non alternativa all’esecuzione ma afflittiva, come stabilito dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 15354 depositata il 22 luglio 2015.

In particolare la formula di ‘debiti fino a mille euro’ rimanda al concetto di debito. Come è noto il debito è un concetto specifico del diritto civile e deriva dal Libro IV delle obbligazioni, in cui viene definito come un ‘diritto di obbligazione’, che un soggetto (creditore) acquisisce nei confronti di un altro soggetto (debitore). Affinché questo diritto venga soddisfatto e perciò estinto, è necessaria la collaborazione del debitore definita ‘adempimento.’

Nel caso di specie il soggetto Comune di Milano è il ‘creditore‘ nei confronti del singolo contribuente (debitore) di una serie di importi monetari a fronte della sua qualifica di ente impositore, dei servigi che rende nella sua veste di ente Pubblico e dei rapporti civilistici che intrattiene. Va da se che il Comune di Milano, per la natura intrinseca stessa dell’ente, può fornire più di un servizio allo stesso soggetto e/o richiedere diverse tipologie di pagamento allo stesso soggetto debitore e, dunque, la somma di tali singoli debiti diventa il debito unico alias debito che tale soggetto ha contratto nei confronti dell’Ente ‘creditore’.

Da quanto sopra esposto deriva che l’importo da considerare al fine della valutazione dell’obbligo per l’ente dell’invio della comunicazione in argomento, è il debito complessivo che il contribuente ha nei confronti dell’ente. Tale debito complessivo, inoltre, dato dalla somma dei debiti sia tributari che patrimoniali che il soggetto vanti nei confronti della medesima amministrazione comunale. Nella norma infatti non è data nessuna specificazione o qualificazione della tipologia dei debiti, con la conseguenza che essa deve essere riferita a qualunque credito che l’ente locale abbia iscritto a ruolo e per il quale sia stato notificato l’atto riproduttivo del titolo esecutivo ruolo e cioè la cartella esattoriale.

Il ruolo ai sensi degli art.10 e seguenti del D.P.R. 602/1973 è un elenco nominativo di soggetti debitori che viene compilato dagli enti impositori. I ruoli contengono le generalità e il codice fiscale del debitore, la somma dovuta. La specie di ruolo, la data in cui è reso esecutivo, la motivazione. Il contenuto è precisato dall’art.1 del D.M. n. 321 del 3 settembre 1999. L’ente creditore forma un elenco dei soggetti debitori contenente le generalità degli stessi, la somma dovuta e il titolo in base al quale è dovuta. Tale elenco (il ruolo) dopo l’apposizione del visto da parte del dirigente dell’ente, è consegnato (anche in via telematica) all’agente della riscossione competente per territorio.

Si noti che il ruolo consegnato agli agenti della riscossione costituisce titolo esecutivo per procedere alla riscossione degli importi indicati.

Come noto le iscrizioni a ruolo possono essere relative a crediti tributari, crediti patrimoniali e crediti previdenziali. Anche per quanto concerne le entrate locali il soggetto debitore può essere oggetto di svariate e diverse iscrizioni a ruolo diverse per annualità e tipologia di entrata dovuta (tributaria o patrimoniale). Il debito complessivo che il soggetto ha verso l’ente deve quindi considerarsi come la somma delle iscrizioni a ruolo.

Tale interpretazione è rafforzata anche da quanto affermato dalla norma in merito al contenuto di tale comunicazione, che deve prevedere ‘il dettaglio delle iscrizioni a ruolo’, espressione che lascia intendere come essa possa far riferimento a più iscrizioni a ruolo per lo stesso soggetto (ossia tutte le iscrizioni a ruolo, e, dunque, tutte le entrate che hanno formato i diversi ruoli), quando le stesse sommate non superino la soglia dei 1.000,00 euro. In merito alla descrizione del dettaglio lo stesso deve indicare tutte le iscrizioni a ruolo con la relativa data, la tipologia dell’entrata, l’importo, la annualità e la data di notifica dell’atto quale estrinsecazione esteriore del ruolo.

Prova di ciò è una recente sentenza del Giudice di Pace di Taranto n.3111 del 7/10/2015 con la quale si è accolta l’opposizione ad una cartella esattoriale afferente a sanzioni amministrative per violazioni delle norme provinciali in quanto l’importo di detta cartella non era stato preceduto dalla comunicazione di cui al comma 554 dell’ art.1 della L. 228/2012, che come noto è entrata in vigore dal 1 gennaio 2013. In tal caso infatti l’unico debito che il debitore aveva nei confronti della amministrazione provinciale era la iscrizione a ruolo di cui alla cartella esattoriale di importo inferiore ai 1.000 euro.

Bisogna ricordare che anche tale sollecito di pagamento per cartelle esattoriali insolute, può considerarsi atto impugnabile.

Lo ha affermato la Corte di cassazione, con la sentenza n. 18642 del 30 ottobre 2012, con la quale i giudici di Piazza Cavour hanno interpretato il sollecito di pagamento alla stregua di un avviso bonario e come tale lo ha considerato legittimamente impugnabile sovvertendo così l’orientamento del giudice di appello , che invece si era espresso in maniera contraria all’impugnazione.

La Suprema Corte ha ribadito che

«in tema di contenzioso tributario, devono ritenersi impugnabili gli avvisi bonari con cui l’Amministrazione chiede il pagamento di un tributo in quanto essi, pur non rientrando nel novero degli atti elencati nell’art. 19 del d.lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 e non essendo, perciò, in grado di comportare, ove non contestati, la cristallizzazione del credito in essi indicato, esplicitano comunque le ragioni fattuali e giuridiche di una ben determinata pretesa tributaria, ingenerando così nel contribuente l’interesse a chiarire subito la sua posizione con una pronuncia dagli effetti non più modificabili. Il giudice investito dell’impugnazione non può, però, annullarli ritenendo che i predetti debbano avere gli stessi requisiti di quelli indicati nell’art. 19 cit. ed in particolare che in essi debba essere contenuta l’indicazione, prevista nel comma 2 dello stesso art. 19, del termine entro il quale il ricorso deve essere proposto, della commissione tributaria competente e delle forme e dei termini per proporre ricorso, essendo tali requisiti, previsti, peraltro neppure a pena di nullità, soltanto per gli atti tipici».
La impugnabilità dell’avviso bonario è stata confermata anche in sede civilistica per le entrate patrimoniali Cass. SS.UU. sent. n. 8928/14 del 17.04.2014.

Per quanto riguarda la prova della spedizione (attenzione: non del ricevimento da parte del debitore) è sufficiente produrre la copia della lettera con l’elenco degli indirizzi dei destinatari con l’apposizione del timbro dell’ufficio postale di spedizione contenente la data.

Premesso quanto esposto possiamo ritenere di poter applicare lo stesso ragionamento nel caso degli enti locali che utilizzino l’ingiunzione fiscale, di cui al RD 639/1910, che, come previsto esplicitamente dall’Articolo 36 comma 2 del DL 248/2007, convertito nella L.31/2008 viene parificata al ruolo per la parte inerente la riscossione coattiva:

‘La riscossione coattiva dei tributi e di tutte le altre entrate degli enti locali continua a potere essere effettuata con:

a) la procedura dell’ingiunzione di cui al RD 639/1910, seguendo anche le disposizioni contenute nel titolo II del DPR 602/73, in quanto compatibili, nel caso in cui la riscossione coattiva è svolta in proprio dall’ente locale o è affidata ai soggetti di cui all’articolo 52, comma 5, lettera b), del D.Lgs. n. 446/97’.
L’articolo 4, comma 2-sexies, del decreto legge n. 209/2002 , convertito con modificazioni dalla legge n. 265/2002 già in precedenza aveva previsto che

“i comuni e i concessionari iscritti all’albo di cui all’articolo 53 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 … procedono alla riscossione coattiva delle somme risultanti dall’ingiunzione prevista dal testo unico di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, secondo le disposizioni contenute nel titolo II del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, in quanto compatibili”.
In ultimo anche l’art. 7 comma 2 n.gg quater del D.L. 70/2011 convertito in L. 106/2011.ha previsto che “a decorrere dalla data di cui alla lettera gg-ter), i comuni effettuano la riscossione coattiva delle proprie entrate, anche tributarie:

1) sulla base dell’ingiunzione prevista dal testo unico di cui al regio decreto 14 aprile 1910, n. 639, che costituisce titolo esecutivo, nonché secondo le disposizioni del titolo II del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, in quanto compatibili, comunque nel rispetto dei limiti di importo e delle condizioni stabilite per gli agenti della riscossione in caso di iscrizione ipotecaria e di espropriazione forzata immobiliare;”
Tale norma fa espresso richiamo alle applicazione delle condizioni proprie delle procedure esecutive e cautelari del ruolo anche all’ingiunzione nei casi previsti.

Stante la equiparazione dell’ingiunzione ex r.d. 639/1910 alla cartella esattoriale (cfr. Cass. 25 maggio 2005, n. 10958) si deve quindi confermare la compatibilità delle norme del titolo secondo del d.p.r. 602/1973 ai sensi di quanto sopra detto relativamente alla riscossione dei tributi e delle entrate degli Enti locali . Tale asserzione di compatibilità trae origine dal fatto che all’ingiunzione fiscale ex RD.639.1910 così come al ruolo deve essere riconosciuta la natura di titolo esecutivo con il conseguente riconoscimento agli enti locali e ai soggetti di cui all’art.52 comma 5 lettera b del D.Lg.446/1997 delle medesime facoltà in materia riconosciute agli Agenti della riscossione di cui all’art.3 della L.248/2005. Peraltro laddove la giurisprudenza non abbia ravvisato i corretti limiti della compatibilità non ha esitato a rappresentarlo. (Consiglio di Stato, sentenza n. 3413 del 12 giugno 2012).

L’equivalenza funzionale tra l’ingiunzione e la cartella esattoriale, ribadita dalla consolidata giurisprudenza (Cass.SS.UU. 10958 /2005; TAR Abruzzo 924/2008) e confermata dall’art.15 comma 8 quindecies del D.L 278/2009 convertito in L. 102/2009 in materia di riscossione delle sanzioni amministrative inerenti alle violazioni al Codice della Strada consente quindi di ritenere che l’obbligo delle previsioni normative che debbono rispettarsi per l’attuazione delle procedure cautelari ed esecutive secondo le norme del d.p.r. 602/1973 debbano rispettarsi anche nel caso in cui per tali istituti siano attuati a seguito della notifica dell’ingiunzione fiscale. Per tale ragione, nei casi suddetti sarà necessaria l’osservanza dei principi di cui all’art.1 comma 544 della L.228/2012.Relativamente alla riscossione a mezzo ingiunzione fiscale l’atto di sollecito non conterrà il dettaglio delle iscrizioni a ruolo ma dovrà altresì essere documento di riepilogo di tutte le ingiunzioni notificate al debitore contenente nello specifico la tipologia di entrata, gli estremi di notifica dell’ingiunzione e l’importo. Tali importi dovranno trovare riscontro tra quelli di cui agli atti di ingiunzione notificati e gli importi di cui alle liste di carico.

Dubbi possono rilevarsi qualora l’ente intenda invece dare corso alle procedure esecutive di cui al r.d. 639/1910. .In tal caso infatti il principio di tale previsione non vige, in quanto alle norme della procedura speciale ex R.D. 638/1910 o a quelle civilistiche non si applicano le disposizioni di cui all’art.1 comma 544 della L. 228/2012.

In merito alla decorrenza del termine di 120 giorni dall’invio mediante posta ordinaria dell’atto di sollecito propedeutico all’inizio delle procedure esecutive e cautelari, ai sensi del titolo secondo del d.p.r. 602/1973, la norma prevede che l’ente sia obbligato esclusivamente ad inviare la comunicazione e ad attendere i citati 120 giorni dall’invio, prima di intraprendere le procedure esecutive o applicare le misure cautelari.

La data di spedizione potrà essere attestata, come detto, da qualsiasi ufficio o agente postale che ne curi il recapito; nulla viene detto, come già accennato, riguardo alla prova da produrre per attestare la spedizione e non vi è alcuna previsione relativamente alla ricezione del sollecito da parte del debitore.

Infine, in merito alla necessità di non inviare la comunicazione preventiva che ci occupa qualora l’ente creditore abbia notificato al debitore la comunicazione di inidoneità della documentazione ai sensi del comma 539, deve ribadirsi che l’obbligo in questione decada quando il contribuente si sia avvalso dell’art.1 comma 539 della L.228/2012 , richiedendo la sospensione della riscossione con documentazione non idonea e tale inidoneità sia stata formalizzata nei modo di legge dall’Ente creditore.

In Conclusione, da quanto sopra esposto, ne deriva che l’obbligatorietà per l’Ente dell’invio della comunicazione di cui al comma 544 dell’art.1 della legge 228/2012 non sussista quando la somma complessiva dei debiti tributari e patrimoniali che un soggetto ha nei confronti del medesimo Ente sia superiore ai 1.000,00 euro. Tale somma potrà derivare, nel caso che ci occupa dalla totalità delle ingiunzioni fiscali notificate e quindi titoli idonei ad attivare le procedure cautelari ed esecutive ai sensi del d.p.r. 602/1973 titolo secondo. É evidente che qualora il soggetto abbia ricevuto più ingiunzioni fiscali di importo inferiore tale obbligo dovrà essere osservato qualora si intenda proporre le azioni esecutive e cautelari. Nulla vieta che l’ente locale, qualora abbia notizia che siano in fase di notifica altre ingiunzioni, possa attendere il superamento di detto limite di valore, a seguito della notifica di dette ultime ingiunzioni, semprechè tale attesa non abbia incidenza in merito prescrizionali della entrata in riscossione e la emissione dell’ingiunzione sia effettuata nel rispetto dei termini decadenziali di cui alla l.296/2006. Qualora invece o si voglia o si debba procedere ai sensi del R.D. 639/1910 o secondo la procedura civilistica ordinaria tale obbligatorietà verrà meno.